AÇÃO POPULAR

Entenda como o cidadão pode ajudar a melhorar a moralidade pública e coibir abusos

Por MAURÍCIO DA COSTA GAMBOGI 21/07/2021 - 17:19 hs

A ação popular foi regulada pela Lei nº 4.717/65, cujo artigo 1º atribui a “qualquer cidadão” legitimidade para “pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios” e das demais entidades, sociedades e empresas mencionados naquele dispositivo – cujo § 1º esclarece que são considerados patrimônio público para fins de ação popular “os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”.

       E a Constituição Federal de 1988, no inciso LXXIII de seu artigo 5º, alargou o objeto da ação popular para abranger a pretensão de “anular ato lesivo … à moralidade administrativa”[1].

       Poderá ser autor da ação, como visto, “qualquer cidadão”.  E conforme o artigo 6º da Lei nº 4.717/65  deverão ser  réus “as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º”, bem como “as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado”, bem como ainda por fim os “beneficiários diretos” do mesmo ato.


       O objeto da ação popular –  considerando-se que os atos legislativos e normativos desafiam ação direta de inconstitucionalidade e que os atos judiciais estão sujeitos a recursos  e ações próprias (agravo, apelação,  ação rescisória, etc. –  serão os atos administrativos.

       A Lei nº 4.717/65 exige que a ação popular seja acompanhada pelo Ministério Público (artigo 6º, § 4º), e elenca as nulidades em seu artigo 2º, assim redigido:

       “Art. 2º – São nulos os atos lesivos ao patrimônio[2] das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

       a) incompetência;

       b) vício de forma;

       c) ilegalidade do objeto;

       d) inexistência dos motivos;

       e) desvio de finalidade.”

       No § único do artigo 2º são especificados cada um dos casos de nulidade arrolados no caput do dispositivo, e o artigo 3º estabelece que os atos lesivos “cujos vícios não se compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis, segundo as prescrições legais, segundo a natureza deles”.

       Afigura-se pertinente, a meu ver, a título de exemplificação prática, relembrar que o ex-Presidente do Senado, Davi Alcolumbre, em relação a cerca de 36 (trinta e seis) pedidos de impeachment protocolados no Senado Federal contra Ministros do STF, ao invés de obedecer ao comando do artigo 44 da Lei nº 1.079/50 (cuja vigência e recepção pela Constituição de 1988 foi expressamente reconhecida e proclamada pelo STF na ADPF nº 378, em decisão de eficácia erga omnes e de efeito vinculante) remeteu as denúncias, sem respaldo legal ou regulamentar, à Advocacia do Senado, onde algumas delas permaneceram por quase dois anos, até serem arquivadas, em lote, ilegalmente,  pelo mesmo Senador Alcolumbre, em dezembro de 2020.

       Ora, quando o artigo 48, X, do Regimento Interno do Senado Federal (RISF) outorga  ao Presidente do Senado a competência de “determinar o destino do expediente lido”, confere ao mesmo o poder de despachar, de praticar um ato administrativo, o qual em atenção aos princípios do artigo 37 da Constituição Federal deve atender os requisitos de legalidade e moralidade, especialmente – o  que, no caso de receber[3] a Mesa denúncia de crime de responsabilidade de Ministro do STF significaria simplesmente dar pronto e imediato cumprimento ao artigo 44 da Lei nº 1.079/50[4], ou seja, determinar as providências necessárias para que a denúncia fosse “lida no expediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especial, eleita para opinar sobre a mesma”.

       O artigo 380, I, do RISF ratifica que, recepcionada pela Mesa do Senado “a denúncia do crime, nos demais casos, será o documento lido no Período do Expediente da sessão seguinte”.

       E não há, nem na Lei nº 1.079/50, nem no RISF, qualquer norma que determine ou autorize o Presidente a  remeter a denúncia à Advocacia do Senado ao invés de cumprir de pronto os comandos cogentes do artigo 44 da Lei nº 1.079/50 e do artigo 380, I, do RISF.



       Por conseguinte, os referidos despachos podem ser qualificados de nulos, à luz do artigo 2º da Lei nº 4.717/65, tanto porque “o resultado do ato importa em violação de lei”[5], quanto porque ao subtrair a denúncia ao conhecimento do Plenário e da entrega à comissão especial o agente claramente praticou o ato “visando fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competência”[6].

       Assim, parece possível concluir que despachos deste tipo, viciados de nulidade por ilegalidade do objeto e desvio de finalidade, são lesivos à moralidade administrativa e, portanto, passíveis de serem anulados ou declarados nulos por meio de ação popular[7] - ação a ser proposta por “qualquer cidadão” e que teria como réus, conforme o artigo 6º da Lei nº 4.717/75, a União, o Presidente do Senado (que praticou o ato), o Advogado-Geral do Senado (que ratificou o ato ao recepcionar as denúncias e conservá-las em seu poder, mesmo ausente determinação ou autorização legal ou regulamentar para sua intervenção em processo de impeachment[8][9]) e os Ministros denunciados, na condição de “beneficiários diretos”.

 

         MAURÍCIO GAMBOGI para o Tribuna Diária

 

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[1]              Um dos princípios elencados no artigo 37 da Constituição Federal, juntamente com os princípios de legalidade,  impessoalidade, publicidade e eficiência.

[2]              Com a expansão do objeto da ação popular, estabelecida pelo inciso LXXIII do artigo 5º da Constituição Federal, o dispositivo comporta  também necessariamente a leitura de que “serão nulos os atos lesivos à moralidade administrativa das entidades mencionadas no artigo anterior”.

[3]              A expressão “recebida”, do artigo 44, não envolve nenhum sentido de juízo de admissibilidade, pois a decisão sobre arquivamento ou abertura do processo compete ao Plenário, na votação do parecer da comissão especial, conforme artigos 47, 48 e 49  da Lei nº 1.079/50, o que foi ratificado pelo STF na ADPF nº 378.

[4]              Art. 44 – Recebida a denúncia pela Mesa do Senado, será lida no expediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especial, eleita para opinar sobre a mesma.

[5]              Art. 2º, § único, “c”, da Lei nº 4.717/65.

[6]              Art. 2º,  § único, “e”, da Lei nº 1.079/50.

[7]              Ainda que em relação aos despachos do Senador Alcolumbre, em si, não faça mais sentido a ação, já que as denúncias foram arquivadas em dezembro de 2020, devendo a ação popular então objetivar a anulação dos arquivamentos, a presente análise é válida para despachos similares que porventura sejam proferidos pelo novo Presidente do Senado.

[8]              Quando lhe compete, segundo o artigo 78 do Regulamento Administrativo do Senado Federal, “dirimir eventuais dúvidas sobre a pertinência das solicitações encaminhadas à Advocacia do Senado Federal”. Observe-se que a pertinência da solicitação de “parecer” se mostra claramente duvidosa  ante a verificação de que a emissão de parecer ou a intervenção da Advocacia do Senado em processo de impeachment não é referida, determinada ou facultada em nenhum momento nos artigos 31, 78 e 230, § 3º, do Regulamento Administrativo do Senado Federal.

[9]              E quando, na condição de servidor público civil da União, a Lei nº 8.112/90 em seu artigo 116 lhe atribui os deveres de “I – exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; II – ser leal às instituições que servir; III – observar as normas legais e regulamentares; IV – cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais”; e no artigo 117 lhe proíbe de  “IX –  valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função” e de “XV – proceder de forma desidiosa”.